פסק-דין בתיק עע"ם 2523/11

המשנה לנשיא מ' נאור:

           ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים ב-עת"מ 8048-05-10 (מיום 15.3.2011, השופטת מ' סוקולוב). בפסק הדין נדחה ערעור על החלטת המשיבה 1 (להלן: ועדת הערר). ועדת הערר קבעה כי המשיבים 2 (להלן: המשיבים) רשאים להפעיל מרפאה וטרינרית במרתף ביתם ללא צורך בקבלת היתר לשימוש חורג. החלטת ועדת הערר ביטלה החלטה קודמת של המשיבה 3 (להלן: הוועדה המקומית), בה נדחתה בקשת המשיבים לקבלת היתר לשימוש חורג במרתפם לצורך הפעלת המרפאה. המערערים טוענים כי היה על בית המשפט לקבוע כי על פי הוראות תוכנית המתאר הרלוונטית לא ניתן להפעיל מרפאה וטרינרית במרתף בבית ללא קבלת היתר לשימוש חורג.

העובדות בתמצית

1.        המשיבים רכשו בית מגורים ברמת השרון שהוא חלק מדו משפחתי והם מפעילים במרתף ביתם מרפאה וטרינרית. המערערים המתגוררים באותו דו משפחתי התנגדו להפעלת המרפאה, ופנו לבית משפט השלום בתל אביב-יפו (בש"א 219472/09 השופטת ב' טולקובסקי) בבקשה למתן צו מניעה זמני שיאסור על המשיבים להפעיל את המרפאה בתחומי ביתם. הבקשה התבססה על שלושה טעמים: ראשית, נטען כי פתיחת המרפאה בבית יוצרת מטרד לאלו הגרים בשכנות לה. שנית, לטענת המערערים יש בפתיחתה של המרפאה משום הפרת הסכם השיתוף במקרקעין. שלישית, עצם הפעלת המרפאה ללא קבלת היתר לשימוש חורג מהווה הפרה של חובה חקוקה שהייתה מוטלת על המשיבים. ביום 16.7.2001 נענה בית משפט השלום לבקשה מהטעם השלישי בלבד, וקבע כי שתי הטענות הנוספות יתבררו במסגרת ההליך העיקרי. בהתאם, ניתן צו מניעה זמני לפיו נאסר על המשיבים לנהל מרפאה וטרינרית בביתם, כל עוד לא ניתנה בוועדה המקומית החלטה המאשרת שימוש חורג בנכס, או לחילופין כל עוד לא ניתנה החלטה הקובעת כי כלל אין צורך בהיתר שכזה. כניסתו של צו המניעה לתוקף עוכבה.

2.        בד בבד עם ניהול ההליכים בבית משפט השלום, הגישו המשיבים לוועדה המקומית בקשה לשימוש חורג מהיתר הבניה. בפועל הפעילו המשיבים את המרפאה לפני שניתנה החלטה בבקשה. הבקשה לשימוש חורג הוגשה לוועדה המקומית כבקשה ל-"היתר לחדר טיפולים לבעלי חיים במרתף קיים". בבקשה צוין כי לא יהיו שינויים בשטחים קיימים. המערערים (ואחרים עמם) הגישו התנגדות לבקשה. הוועדה המקומית דחתה את בקשת המשיבים וקבעה כי מדובר, למעשה, בבקשה לשימוש חורג מתוכנית המתאר המקומית החלה באזור מגוריהם של המשיבים. נקבע כי אם ברצונם של המשיבים להמשיך להפעיל את המרפאה עליהם להגיש בקשה מתאימה לשימוש חורג מתוכנית המתאר.

3.        על החלטת הוועדה המקומית הגישו המשיבים ערר לוועדת הערר המחוזית. ועדת הערר הפכה את החלטת הוועדה המקומית וקבעה כי אין צורך בקבלת היתר לשימוש חורג, כיוון שהפעלת מרפאה וטרינרית נכנסת בגדרם של השימושים המותרים במרתף על פי תוכנית המתאר המקומית. ועדת הערר התייחסה בהרחבה לתוכנה של תוכנית המתאר המקומית ולדרך הפרשנות הראויה להוראותיה לצורך הכרעה בשאלה האם נדרש היתר לשימוש חורג בעניינם של המשיבים. בעיקר התמקדה ועדת הערר באופן פירושו של סעיף 5 ג' 2 לתוכנית המתאר החלה, תוכנית רש/900, לעניין השימוש במרתפים באזור מגוריהם של המשיבים. נקבע כי תוכנית רש/900 גוברת, ככל שהדברים נוגעים לשימוש במרתפים (ולעניינים נוספים) על תוכניות המתאר שקדמו לה. בתוכנית קודמת, רש/679, הייתה הוראה לפיה המרתפים ישמשו כשטחי שירות וכי מרתפים לא ישמשו לצרכי מסחר משרדיים או כל הפקת רווחים, אולם עתה קובע סעיף 5 ג' 2 לתוכנית האחרונה, תוכנית רש/900 משנת 2003:

"2.   הוועדה המקומית רשאית להתיר הקמת מרתפים דירתיים כתוספת לשטחי שירות או שטח עיקרי שייבנו בקונטור הבניין בתנאים הבאים:

א.    המרתפים ישמשו אך ורק לצורך השימושים הבאים:

שטחי שירות כהגדרתם בתקנות לחישוב שטחים.

שימושים נלווים למגורים כגון: משרד לבעל מקצוע חופשי, חדר משחקים, חדר כושר שהנ"ל משמשים את הדייר המתגורר בבניין. שטח זה ייחשב כשטח עיקרי ויהווה תוספת לשטח העיקרי.

ב. תנאי לאישור שימושים נלווים במרתף ולהצמדת מרתף לדירות הגן יהיה התקנת כל מקומות החניה הנדרשים ע"פ התקן במרתף.

ג.     לא תותר כניסה נפרדת למרתף אלא מדירת המגורים.

ד.    (ה)גובה המירבי של המרתף יהיה 240 ס"מ מדוד מרצפת המרתף ועד תחתית תקרתו." (ההדגשות נוספו -מ"נ).

4.        ועדת הערר קבעה כי מלשון הסעיף עולה כי לא נדרש אישור לשימוש חורג לצורך הפעלת מרפאה וטרינרית במרתף ביתם של המשיבים. הועדה קבעה כי המערערים נתפסו לכלל טעות בביסוס טענתם כי לא ניתן לעשות שימוש במרתף הנידון כמרפאה וטרינרית. ועדת הערר סברה כי מטרתה של תוכנית המתאר היא לאפשר לבעלי מקצועות חופשיים לעבוד במרתף ביתם. נקבע כי רשימת השימושים המותרים במרתף לפי תוכנית המתאר אינה רשימה סגורה ועל כן אין גם מקום לפרש את הוראות תוכנית המתאר בצמצום כך שיתאפשרו שימושים משרדיים בלבד. את מסקנתה זו תמכה הועדה בהתרשמותה מהתנהלות הוועדה המקומית במקרים דומים, עליה למדה מנייר עמדה שהגישה לה הוועדה המקומית וכן מדברי מנהל מחלקת הרישוי בעיריית רמת השרון בפניה. ועדת הערר ציינה כי מנייר העמדה ומדברי מנהל מחלקת הרישוי עולה כי מטרתה של תוכנית המתאר היתה להרחיב את השימושים המותרים במרתפים ברמת השרון, וכי בפועל עשרות רופאים מפעילים מרפאות במרתפי ביתם בעיר. נוסף על כך התייחסה הוועדה לפעולות הרפואיות המתבצעות במרפאה וקבעה כי אין לראות בהן כפעולות רפואיות חריגות שבגינן יש להבחין בין מרפאתם של המשיבים לבין מרפאות וטרינריות אחרות. ועדת הערר קבעה כי מרפאה וטרינרית יכולה בהחלט להיחשב כאחד מאותם שימושים ה-"נלווים למגורים" הנזכרים בלשון סעיף 5 ג' 2(א) ועל כן אין מניעה להפעיל מרפאה שכזאת במרתף ביתם של המשיבים. נוסף על כך, קבעה ועדת הערר כי על פי תקן החנייה המחייב באזור, ובהסתמך על התרשמותן של הוועדה המקומית והתרשמותה שלה, אין צורך בחיובם של המשיבים בהקצאת מקומות חנייה נוספים לצורך ניהול מרפאה וטרינרית במרתף. לעומת זאת נקבע כי צדקה הועדה המקומית כשקבעה כי אין להתיר למשיבים לבנות כניסה נפרדת למרתף ביתם, זאת נוכח ההפרעה שכניסה שכזאת עלולה לגרום לשכניהם, ועל כן בנקודה נדחה הערר.

5.        ועדת הערר עמדה על בעייתיות מסוימת המתעוררת לעניין גובה המרתף. וכך הסבירה הוועדה: סעיף 5ג 2ד לתוכנית רש/900 קובע, כמצוטט, כי הגובה מירבי של המרתף יהיה 240 ס"מ מרצפת המרתף ועד תחתית תקרתו. הוראה זו שבתוכנית אינה מתיישבת עם הוראת תקנה 2.03 לתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) תש"ל-1970 (להלן: התקנות). תקנה 2.03 לתקנות קובעת כי חדר הנועד למטרה עיקרית ואשר לא נקבעה לגביו הוראה מיוחדת יהיה בגובה של 2.50 מטר. ועדת הערר קבעה כי קיימת סתירה בין הוראות התוכנית לבין הוראות התקנות. לעניין זה הזכירה הוועדה את סעיף 132 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: החוק) הקובע כי תקנות לפי פרק י"א בו כוחן יפה מכוחה של תוכנית אם לא נאמר אחרת בתקנות. אולם, אין בכוחן כדי לפגוע בתוכנית שאושרה כדין לפני התקנתן. תקנות התכנון והבניה הותקנו מכוח סעיף 265 לחוק, המצוי בפרק י"א שבו. לפיכך - כוחן של התקנות יפה מכל תוכנית למעט תוכניות שהותקנו לפני התקנות. מאחר שהתקנה הקובעת את הגובה המזערי הותקנה בשנת 1992, חלות הוראותיה על תוכנית רש/900 שקיבלה תוקף בשנת 2003. יש לקרוא איפוא את תוכנית רש/900 כשהיא כפופה להוראות תקנה 2.03(א)(4) לתקנות הדורשת כי כל חדר המשמש לשימוש עיקרי יהיה בגובה של 2.50 מ' לפחות.

6.        הפתרון שמצאה הועדה לסתירה האמורה הוא זה: ועדת הערר קבעה כי מעתה ואילך יוצאו היתרי בניה למרתפים חדשים לפי תוכנית רש/900 כשגובה המרתף הוא 2.50 מטר לפחות, זאת בשל הפוטנציאל הקיים לעשות בהם שימושים עיקריים. הוועדה סיכמה את ההחלטה בקביעה כי הערר מתקבל. הועדה קבעה כי תוכנית רש/900 מאפשרת הפעלת מרפאה וטרינרית במרתפים שהתוכנית חלה עליהם וכפועל יוצא אין צורך בהיתר לשימוש חורג מהיתר או מתוכנית.

7.        על החלטת ועדת הערר הגישו המערערים עתירה לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים. בית המשפט המחוזי דחה את העתירה ואימץ קביעתה של ועדת הערר כי פרשנות תוכנית המתאר מאפשרת למשיבים להפעיל במרתף ביתם מרפאה וטרינרית ללא כל צורך בהיתר לשימוש חורג. בית המשפט המחוזי קבע כי ניתן לראות בהפעלת מרפאה וטרינרית על ידי המתגורר בבית כשימוש הנלווה למגורים כמשמעותו בתוכנית רש/900. נקבע כי פרשנותה של ועדת הערר לתוכנית המתאר, עולה בקנה אחד עם פסיקות בתי המשפט הדנות בעניינים דומים ועם הפרקטיקה הנוהגת ברמת השרון. עוד אימץ בית המשפט את קביעותיה של ועדת הערר ביחס לשאלת חובתם של המשיבים להקצות מקומות חניה עבור מבקרי המרפאה וביחס לגובה המרתפים אותו על הועדה לדרוש מעתה ואילך לצורך קבלת היתר בנייה.

טענות הצדדים

8.        עיקר טענות המערערים מופנות כלפי הפרשנות שהעניקה ועדת הערר להוראות תוכנית המתאר, פרשנות שהתקבלה בבית המשפט המחוזי. המערערים טוענים כי בית המשפט המחוזי לא היה צריך לקבל את פרשנותה של ועדת הערר להוראות סעיף 5 ג' 2(א) המוזכר לעיל, וכי היה עליו לפרש את הוראות תוכנית המתאר באופן בלתי תלוי. לטענת המערערים לא ניתן לראות במרפאה וטרינרית כ"שימוש נלווה למגורים", כיוון שמדובר בשימוש שלא נועד לשרת את צורכי המגורים בבית. לדידם, פרשנותה של הוועדה המקומית, לפיה הפעלת מרפאה וטרינרית אינה נכללת בשימושים המותרים במרתף לפי תוכנית המתאר, היא הפרשנות הנכונה. את טענותיהם מבססים המערערים, בין היתר, על קביעותיה של הוועדה המקומית; על הקביעה בתוכנית המתאר כי אין להתיר כניסה נפרדת למרתף; על הגבלת גובה המרתף בתוכנית המתאר; ועל פסיקות בתי המשפט בעניינים דומים.